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Las incertidumbres de la reforma fiscal a seis meses del inicio de la transición
Las incertidumbres de la reforma fiscal a seis meses del inicio de la transición
El gobierno se apresura a cumplir los plazos, pero los problemas en el Comité de Gestión del IBS podrían frenar el progreso. Descargar informe especial gratuito
Letícia Mori
A seis meses del inicio de la transición de la reforma tributaria, en enero de 2026, los puntos que necesitan definición, regulación y clarificación por parte del Congreso y el gobierno aún traen incertidumbre. No faltan advertencias de que las empresas deben estar bien preparadas y de que cualquiera que espere demasiado para planificar una reestructuración fiscal enfrentará más costos y riesgos.
“Quien no está preparado, ya llega tarde”, afirmó la semana pasada el secretario extraordinario de Reforma Fiscal del Ministerio de Hacienda, Bernard Appy, en un evento en Firjan (Federación de Industrias del Estado de Río de Janeiro). En este momento crítico, JOTA hizo un balance del escenario previo a la transición: qué dudas persisten, qué tan desarrollados están los sistemas para la transición y cómo se está preparando el sector privado para los desafíos operativos cada vez más inminentes.
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Desde un punto de vista macroeconómico, las cuestiones regulatorias e institucionales hacen difícil predecir el impacto de la reforma en los próximos años, dice el economista Marcus Pestana, presidente de la Institución Fiscal Independiente (IFI). El organismo ha trabajado con una estimación del 0,2% del impacto positivo que provocará la reforma fiscal sobre el PIB potencial en sus informes de seguimiento fiscal. "Es una estimación provisional hasta que tengamos más elementos. Este es uno de esos casos en los que aprenderemos a nadar nadando. Sólo la propia realidad dará la magnitud de los impactos."
La Enmienda Constitucional 132/2023, que instituyó la reforma, prevé una transición gradual al nuevo sistema tributario, a partir de 2026 con la “prueba” de la Contribución sobre Bienes y Servicios (CBS), que tendrá una tasa del 0,9%, y del Impuesto sobre Bienes y Servicios (IBS), cuya tasa será del 0,1%, compensada con el PIS y los Cofins. Este pago podrá ser condonado si el contribuyente cumple con obligaciones adicionales – es decir, lo más importante será el desglose de impuestos en la documentación tributaria.
Para desarrollar la parte técnica necesaria, el gobierno inició este martes (7/1) el proyecto piloto CBS, creado por la Hacienda Federal y el Servicio Federal de Procesamiento de Datos. (Serpro). El proyecto tendrá una participación limitada a 500 empresas para probar los sistemas necesarios para la recogida de CBS. En un principio participarán 50 aportantes, pero se esperan nuevas fases en el futuro, con posibilidad de que se sumen más empresas.
El cobro de la tasa definitiva del CBS comienza en 2027, año en el que se suprimirán el PIS y el Cofins. Sin embargo, aún no se conoce la tasa exacta.
En 2027, también se espera el inicio de la recaudación del Impuesto Selectivo (IS), el fin del IOF y la reducción a cero del IPI para todos los productos, con excepción de los fabricados en la Zona Franca de Manaos (5% del total). Entre 2029 y 2032, ICMS e ISS serán paulatinamente sustituidos por IBS y el proceso de transición finalizará en 2033, con la extinción de los impuestos.
JOTA preparó un informe especial que aborda: lo que ya se ha hecho y lo que queda por hacer en la regulación de la reforma; los principales desafíos, dudas y riesgos para las empresas; el escenario actual de pagos fraccionados; cómo se está preparando el sector privado y más.
INFORME EXCLUSIVO
Las incertidumbres de la reforma fiscal a seis meses del inicio de la transición
A seis meses del inicio de la transición de la reforma tributaria, en enero de 2026, los puntos que necesitan definición, regulación y clarificación por parte del Congreso y el gobierno aún traen incertidumbre. No faltan advertencias de que las empresas deben estar preparadas con anticipación y de que cualquiera que espere demasiado para planificar la reestructuración fiscal enfrentará más costos y riesgos. “Quien no se ha preparado ya llega tarde”, afirmó la semana pasada el secretario extraordinario de Reforma Tributaria del Ministerio de Hacienda, Bernard Appy, en un evento en la Federación de Industrias del Estado de Río de Janeiro (Firjan). En este momento crítico, JOTA hizo un balance del escenario previo a la transición: qué dudas persisten, qué tan desarrollados están los sistemas para la transición y cómo está preparado el sector privado para los desafíos operativos cada vez más inminentes.
Desde un punto de vista macroeconómico, las cuestiones regulatorias e institucionales hacen difícil predecir el impacto de la reforma en los próximos años, dice el economista Marcus Pestana, director ejecutivo de la Institución Fiscal Independiente (IFI). El organismo ha trabajado con una estimación del 0,2% del impacto positivo que provocará la reforma fiscal sobre el PIB potencial en sus informes de seguimiento fiscal. "Es una estimación provisional hasta que tengamos más elementos. Este es uno de esos casos en los que aprenderemos a nadar nadando. Sólo la propia realidad dará la magnitud de los impactos."
Calendario: ¿qué comienza en 2026?
La Enmienda Constitucional 132/2023, que instituyó la reforma, prevé una transición gradual al nuevo sistema tributario, a partir de 2026 con la “prueba” de la Contribución sobre Bienes y Servicios (CBS), que tendrá una tasa del 0,9%, y del Impuesto sobre Bienes y Servicios (IBS), cuya tasa será del 0,1%, compensada con el PIS y los Cofins. Este pago podrá ser condonado si el contribuyente cumple con obligaciones adicionales – es decir, lo más importante será el desglose de impuestos en la documentación tributaria.
Para desarrollar la parte técnica necesaria, el gobierno inició este martes (7/1) el proyecto piloto CBS, creado por la Hacienda Federal y el Servicio Federal de Procesamiento de Datos (Serpro). El proyecto tendrá una participación limitada a 500 empresas para probar los sistemas necesarios para la recogida de CBS. En un principio participarán 50 aportantes, pero se esperan nuevas fases en el futuro, con posibilidad de que se sumen más empresas.
El cobro de la tasa definitiva del CBS comienza en 2027, año en el que se suprimirán el PIS y el Cofins. Sin embargo, aún no se conoce la tasa exacta, aunque se espera que esté en torno al 28%, según una investigación del Instituto de Investigación Económica Aplicada (Ipea).
En 2027, también se espera el inicio de la recaudación del Impuesto Selectivo (IS), el fin del IOF y la reducción a cero del IPI para todos los productos, con excepción de los fabricados en la Zona Franca de Manaos (5% del total). Entre 2029 y 2032, ICMS e ISS serán paulatinamente sustituidos por IBS y el proceso de transición finalizará en 2033, con la extinción de los impuestos.
Regulación: ¿qué se ha hecho ya y qué queda por hacer?
La primera ley que regula la reforma (LC 214/2025) fue sancionada en enero y trae las normas de la CBS y del Impuesto Selectivo, además de crear provisionalmente el Comité Gestor del IBS, definir normas sobre la devolución de impuestos a los consumidores de bajos ingresos (cashback) y detallar la vinculación de los mecanismos de pago con el sistema de recaudación.
Con el inicio de la transición en 2026, los plazos para definir los detalles de la reforma se consideran bastante ajustados (y la lista es extensa). Actualmente en trámite en el Senado, el Proyecto de Ley Complementaria 108/2024 detalla el funcionamiento del Comité de Gestión del IBS y la distribución de ingresos a estados y municipios. El relator del proyecto, el senador Eduardo Braga (MDB-AM), no garantizó cuándo deberá llevar el asunto al plenario, pero el gobierno espera que esto suceda en los próximos meses.
También se esperan leyes ordinarias para definir las tarifas del Impuesto Selectivo y los aspectos operativos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional y del Fondo de Compensación de Beneficios Tributarios. La previsión del gobierno es que los proyectos de ley se envíen al Congreso a finales de este año; deben aprobarse antes de 2027, cuando se empiece a cobrar al EI y cuando los fondos ya deberían estar en funcionamiento.
Aún falta publicar los reglamentos CBS e IBS. En el caso del CBS, la regulación será definida por el gobierno federal y ya es objeto de un grupo de trabajo en el Ministerio de Hacienda, con la expectativa de que concluya en 2025, ya que la falta de regulación comprometería la fase de prueba de la contribución. Para IBS, el reglamento debe ser elaborado por el Comité de Gestión Fiscal, pero la cuestión está bloqueada por un conflicto entre los municipios. En cualquier caso, al tratarse de normas infralegales, el reglamento no requiere la aprobación del Congreso.
El desacuerdo entre ayuntamientos dificulta el avance de la reforma
Entre las cuestiones pendientes de la reforma, la que suscita más ansiedad es la formación del Consejo Superior del Comité de Gestión del IBS, considerado “absolutamente central” para el funcionamiento del nuevo sistema, afirma el especialista fiscal Marcel Alcades, socio de la firma Mattos Filho.
La reforma prevé que el comité cuente con la participación de estados y municipios, pero no se designaron representantes de los municipios porque el Frente Nacional de Alcaldes (FNP) y la Confederación Nacional de Municipios (CNM) no están de acuerdo sobre cuál debe ser esta participación.
"No hay reforma sin el comité. Es responsable de implementar, regular, recaudar y distribuir el IBS, además de controlar el cumplimiento de las obligaciones tributarias", dice Alcades. "Y aunque el IBS no entre en vigor hasta 2029, el reglamento creado por el comité es necesario para el cumplimiento de las obligaciones auxiliares, que comienzan en 2026, que deben integrarse en el CBS".
Para cumplir con el plazo establecido en la enmienda de reforma constitucional, el Consejo Superior se formó en mayo con representantes únicamente de los estados. Expertos en Derecho Financiero y Tributario consultados por JOTA afirman que, si bien podría avanzar en las discusiones, la falta de participación de los municipios invalidaría cualquier decisión efectivamente adoptada por el comité provisional.
“Cualquier acción que tome esta comisión sin un representante municipal es inconstitucional”, dice Mary Elbe Queiroz, postdoctorada en Derecho Tributario y presidenta del Centro Nacional para la Prevención y Resolución de Conflictos Tributarios (Cenapret).
“La composición parcial es un requisito constitucional, y el retraso en la instalación definitiva sería una violación del pacto federativo”, dice Eduardo Maneira, profesor de Derecho Tributario de la Universidad Federal de Río de Janeiro (UFRJ) y director de la Asociación Brasileña de Derecho Financiero (ABDF).
El comité tiene independencia presupuestaria, técnica y financiera, sin vinculación con ningún otro organismo público. Pero la disputa entre las dos entidades de representantes municipales es una muestra del tipo de influencia y disputa política a la que está sujeto. Existe una disputa sobre cuántos miembros del comité pueden nominar la FNP y el CNM. Además, mientras el FNP aboga por que los representantes municipales sean secretarios de finanzas de las ciudades –al igual que los representantes estatales, que son secretarios de estado–, el CNM sostiene que deberían ser servidores técnicos. Hasta que se resuelva la cuestión, la apuesta de Marcel Alcades es que la comisión se apoye en las definiciones hechas por el grupo de la Unión. “Habrá poco tiempo para editar todo lo que hay que hacer”, afirma.
Principales retos, dudas y riesgos para las empresas
Con la necesidad de cumplir obligaciones accesorias a partir de 2026, la cuestión de la operatividad, el desarrollo y la implementación de la tecnología para el nuevo sistema se ha convertido en una de las principales preocupaciones del día a día de las empresas, dice Marcelo Guaritá Borges, socio de la oficina de la PGBR y profesor de la ESALQ/USP y del Instituto Brasileño de Derecho Tributario (Ibet).
Se prevé que el portal de la reforma cuente con una serie de herramientas facilitadoras, como alertas de errores, una calculadora de impuestos y una declaración prellenada (similar al Impuesto sobre la Renta). La idea, según el IRS, es minimizar los errores y permitir que los contribuyentes corrijan los problemas de inmediato, sin tener que esperar una inspección. La Hacienda Federal espera entregar "el mínimo para hacer viable la prominencia de CBS en documentación fiscal" en enero, pero aún no está claro qué herramientas estarán disponibles a principios de 2026.
"No es una cuestión sencilla, sólo adaptar la factura. Esto afecta a toda la contabilidad y planificación de la empresa. Es necesario parametrizar todos los sistemas: contabilidad, planificación financiera, pago a proveedores", afirma Alcades.
Para Maneira, de la UFRJ, la implementación tecnológica es uno de los tres principales puntos de atención. “La transición requiere una revisión profunda de los sistemas contables y de registro tributario, además de los ajustes necesarios para la emisión de documentos tributarios siguiendo los dictados de los nuevos impuestos”, afirma.
La gestión tributaria de “régimen múltiple” durante la fase de transición, entre 2026 y 2032, en la que el antiguo sistema coexistirá con el nuevo, es uno de los otros dos desafíos principales. Alcades señala que, durante este periodo, buena parte de las disputas aún deben estar relacionadas con impuestos que terminarán.
Pago dividido
El tercer punto de atención, según Maneira, es la cuestión del pago fraccionado, un nuevo sistema de cobro automático, que también dependerá en gran medida de la tecnología desarrollada. La idea del pago fraccionado es separar el valor del producto o servicio vendido del impuesto a cobrar en el momento de la liquidación financiera.
El secretario ejecutivo Bernard Appy ha dicho que la adopción del pago dividido será opcional y por fases, y que las empresas que no puedan implementarlo para 2027 no sufrirán pérdidas.
El IRS no espera que haya un pago, de hecho, debido al pago dividido el próximo año, dijo Marcos Hübner Flores, gerente de proyectos del IRS, durante un evento en JOTA. “Cada empresa elegirá si garantiza su crédito mediante el pago fraccionado de sus compras y, para ello, recurrirá a un proveedor de servicios financieros que ofrezca esta opción”, afirmó.
Si la adopción del modelo de pago fraccionado se generaliza y tiene éxito, afirma Maneira, el contribuyente no tendrá que preocuparse por la nueva forma en que se contabilizarán los créditos (en el momento del pago efectivo del impuesto por el eslabón anterior de la silla). Esto se debe a que, por regla general, los impuestos que no se hayan pagado previamente se cobrarán automáticamente cuando se liquide la transacción.
En este sentido, el director de la Asociación Paulista de Estudios Fiscales (Apet), Marcelo Magalhães Peixoto, entiende que puede haber una ventaja para los proveedores que opten inmediatamente por adoptar el pago fraccionado. “Sólo sabremos cómo se comportará el mercado en los próximos años, pero no tengo ninguna duda de que ese podría ser un criterio para seleccionar un proveedor”, afirma Magalhães. Los impactos de este sistema en el flujo de caja de las empresas deberían variar y ser tanto positivos como negativos, afirma el abogado.
Si la automatización funciona sin problemas, facilitará toda la operación y existen ventajas específicas. El cálculo único también debería evitar escenarios de empresas que tienen unidades en diferentes estados y terminan teniendo un saldo acreedor en uno y un saldo deudor en otro, señala Magalhães.
Otras empresas pueden sufrir impactos negativos en su flujo de caja, afirma Mary Elbe Queiroz, especialmente las pequeñas y medianas, que tienen menos acceso al crédito y en las que un desequilibrio de caja de unos meses puede incluso conducir a la quiebra. "Algunas empresas tendrán que reorganizar sus plazos de compra y venta, especialmente mientras el pago fraccionado no esté plenamente implementado", afirma.
Otro punto de atención tiene que ver con la salud en las cadenas de suministro. “Los proveedores de servicios verán un aumento brutal de la tasa, desde el 9,25% en PIS/Cofins y el 5,14% en algunos casos en ICMS, hasta alrededor del 28%”, afirma Queiroz. “Muchas veces son empresas que no tienen crédito, y el ‘input’ principal es la gente, los recursos humanos, por lo que es difícil recortar gastos”.
Alcades, de Mattos Filho, afirma que advirtió a las grandes empresas que esto debe tenerse en cuenta a la hora de renegociar contratos de largo plazo. "Si hay una fuerte presión para mantener los precios, esto podría incluso quebrar a los proveedores", afirma. En cierto modo, afirma, las grandes empresas, que están más preparadas para la reforma, tendrán un papel educativo importante con sus proveedores.
¿Cómo se está preparando el sector privado?
Existe una enorme disparidad en la preparación entre empresas de distintos tamaños para la rehabilitación, señalan profesionales del sector y consultorías. “Las grandes empresas ya están invirtiendo millones en planificación y adaptación”, afirma Alcades. Pero, mientras que las empresas con ingresos superiores a R$ 500 millones al año están muy avanzadas, las medianas empresas con ingresos entre R$ 50 millones y R$ 500 millones todavía no se mueven, afirma Carlos Navarro.
"La mayor preocupación está en este sector, porque muchas empresas tienen finanzas y asuntos legales, pero no un área específica de impuestos. La mayoría de ellas ni siquiera han empezado a pensar en la reforma", dice Navarro. Al mismo tiempo, explica el abogado, son lo suficientemente grandes como para tener necesidades que no se cubrirán con las soluciones estándar del mercado. Es posible que tengan software personalizado, por ejemplo, que requiera un análisis y una adaptación individuales.
Las pequeñas empresas con ingresos inferiores a 50 millones de reales (que normalmente son atendidas por contadores externos) deberían beneficiarse de las soluciones del mercado y no sufrir un impacto tan grande si tardan demasiado en mudarse, afirma Navarro.
En 2024, los impactos de la reforma fueron la mayor preocupación para los directores financieros de las empresas, según una encuesta de la consultora Deloitte, detrás sólo de las incertidumbres sobre el escenario económico del país. La encuesta trazó la visión de 105 líderes financieros de todo el país. Una encuesta anterior de Deloitte, realizada en 2023, mostró que, aunque el 76% de las empresas entrevistadas esperaban una simplificación con la reforma fiscal, la transición generó preocupaciones como gastos imprevistos (destacados por el 60%), inseguridad jurídica (49%) y pérdida de incentivos (42%).
Según una encuesta realizada este mes por la consultora Robert Half, el 50% de las empresas entrevistadas cree que podrían estar más preparadas y el 37% admitió que no estaban preparadas. Sólo el 11% confía en el nivel de planificación y preparación de la reforma. La encuesta entrevistó a grandes (54%), pequeñas y medianas empresas (44%) de la industria (46%), comercio (17%) y servicios (37%) de todo el país.
La encuesta también muestra que el 53% de las empresas tiene intención de contratar al menos tres nuevos profesionales especializados más. Entre las grandes empresas, el 33% espera realizar cinco nuevas contrataciones.
Los datos muestran un escenario más avanzado que el registrado por una encuesta daomson de Reuters a mediados del año pasado, antes de la aprobación de la primera legislación regulatoria. Entre abril y mayo de 2024, el 54% de las organizaciones entrevistadas afirmó estar en la etapa inicial de preparación de la reforma y solo el 24% se consideró avanzada, con recursos asignados y planes de implementación en marcha. Se encuestaron 129 empresas de diferentes sectores.
Supervisión y litigios
En la agenda de eventos sobre la reforma, cada vez más ocupada a medida que se acerca la transición, un punto que se ha planteado con frecuencia es la cuestión de cómo se resolverán la inspección, la evaluación y las disputas administrativas y judiciales bajo el nuevo régimen.
Es un tema que sigue siendo bastante nebuloso: casi no existe una definición de la parte procesal en la Ley Complementaria 214/2025 y en la redacción actual del PLP 108, lo que genera preocupación sobre la posibilidad de que las empresas sean fiscalizadas y multadas por distintas entidades federativas.
La semana pasada, Bernard Appy afirmó que no habrá inspección ni doble evaluación en el nuevo régimen, incluso con la opción brasileña de crear un doble Impuesto al Valor Agregado (IVA) (IBS y CBS), diferente de la propuesta original de seguir el modelo estándar internacional, con un IVA único. “A partir de esta opción se generó una complejidad mayor que un solo IVA”, afirmó Appy. "Pero en IBS, por el mismo hecho, en el mismo período, una sola entidad realizará la inspección. No habrá 'n' inspecciones paralelas para la misma empresa."
La reforma prevé un comité de armonización para unificar la supervisión y la jurisprudencia administrativa del IBS y del CBS, pero aún no hay una definición de cómo funcionará. Sin embargo, existen críticas al organismo por la ausencia de representantes de los contribuyentes e incluso de la Procuraduría General del Tesoro Nacional (PGFN)
En relación con el fallo judicial de la reforma, un grupo de trabajo del Consejo Nacional de Justicia (CNJ) está en marcha con representantes de la Unión, el Poder Judicial, estados y municipios para debatir el asunto. El texto final, con la propuesta de una Propuesta de Enmienda Constitucional (PEC), debe partir de una sugerencia de la Procuraduría General de la República (AGU) y del Ministerio de Hacienda de unificar el litigio judicial en un solo órgano y crear dos nuevos tipos de acciones bajo la competencia directa del Tribunal Superior de Justicia (STJ).
El plan, sin embargo, fue criticado en un informe del STJ, que afirmaba que la propuesta generaría “desafíos presupuestarios y administrativos insuperables”, dificultaría una defensa amplia y sobrecargaría a la Corte. El informe también predijo la posibilidad de que los casos se tripliquen durante el período de transición, en contraste con la expectativa a largo plazo de que la simplificación aportada por la reforma reducirá los litigios. Los ministros sugirieron fijar un límite al alcance de las ejecuciones fiscales y exigir una solicitud administrativa antes de acceder a la justicia.
Los expertos fiscales entrevistados por JOTA evalúan que la previsión de un aumento de los litigios contra el STJ puede ser “sobredimensionada” y ser un “cálculo meramente matemático”, pero tienden a estar de acuerdo con la evaluación del Tribunal de que la previsión de integración en la recaudación de impuestos “es escasa y depende de acuerdos bilaterales”.
"Si unificamos impuestos en el sistema del IVA, tenemos que tener una sola exigencia en materia procesal. Aunque nuestro sistema es dual, el IBS y el CBS se basan en la misma legislación", dice Marcelo Guaritá Borges, de la oficina de la PGBR. “En el ámbito administrativo, esta unificación será más fácil, pero también es necesario que suceda en el ámbito judicial”.
Para Carlos Navarro, es urgente definir el tema procesal, pues es natural que haya varias tesis jurídicas discutidas desde un inicio. La reducción de los litigios a largo plazo, dice, es algo que dependerá en gran medida no sólo de la regulación, sino de un cambio de visión tanto del sector privado como de los gobiernos, los estados y los municipios. “Si el modelo del IVA será mejor, mucho mejor o simplemente tendrá problemas diferentes, dependerá de cómo actuemos nosotros, como sociedad, en los próximos años”, afirma.
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