Razones para el estímulo fiscal para la agroindustria

Razones para el estímulo fiscal para la agroindustria

Un breve análisis de los fundamentos que justifican la promoción fiscal en el sector agrícola

Gabriel Azevedo Moura, Eduardo Lourenço

La Constitución Federal de 1988 establece expresamente la necesidad de estimular la actividad agrícola. El arte. 23, inciso VIII, impone a la Unión, a los estados y municipios el deber de promover la producción agrícola y organizar el abastecimiento de alimentos, mientras que el art. 187, punto I, a su vez, obliga positivamente al legislador y a los administradores a estimular, a través de instrumentos tributarios, la política agrícola. En este sentido, se puede observar que la reducción de impuestos a la agroindustria no es un favor legislativo, sino un cumplimiento del orden constitucional.

En este sentido, como explicó acertadamente el ministro Luiz Fux en la oportunidad de juzgar la ADI nº 5363, cuando el “beneficio” se traduce en un mandamiento inexorable del pacto constitucional – a diferencia de aquellos que se insertan en un contexto de mayor libertad de elección política –, vale preferentemente referirse a la norma no como un simple “beneficio” discrecional, sino como un gasto tributario, utilizado para implementar derechos fundamentales, como el de la alimentación (artículos 6º, caput; 7º, IV; 208, VII; y 212, § 4º, CF), desarrollo nacional (art. 3, II, CF) y seguridad alimentaria (art. 6º, CF).

El único “beneficio”, por tanto, sería proporcionar alimentos fácilmente accesibles para toda la población.

Esto se debe a que la política que reduce el coste de la producción agrícola pretende favorecer especialmente a la población más vulnerable, en un intento de abaratar el precio de los alimentos esenciales. Tal conducta afirma la selectividad por esencialidad, mitigando así la regresividad fiscal.

No sólo se consideran esenciales los alimentos básicos (por lo que se reducirán a cero las tarifas sobre las ventas de productos incluidos en la canasta básica nacional – art. 121 de la LC 214/25), sino también los pesticidas agrícolas utilizados en la producción de estos alimentos (por lo que las tarifas sobre el suministro de insumos se reducirán en un 60% – art. 138 de la LC 214/25).

En cuanto a la reducción de la carga fiscal sobre los plaguicidas agrícolas, cabe destacar el razonamiento del profesor Virgílio Afonso da Silva sobre la prueba de necesidad. “Una definición justa y canónica de lo que significa necesidad es la siguiente: un medio es necesario si sus objetivos no pueden lograrse, al menos igualmente, por otro medio menos intrusivo para el derecho restringido”[1].

En el sentido del argumento del autor, la prueba de necesidad rechaza una alternativa potencial, que, aunque menos restrictiva, no es igualmente efectiva, cuesta más dinero o tiene un impacto negativo sobre los derechos de terceros. En otras palabras, es seguro que una medida significativamente más costosa no es realmente una alternativa, al menos a efectos del principio de proporcionalidad.

Desde esta perspectiva, los gastos fiscales en pesticidas agrícolas siguen siendo elegibles para pasar la prueba de necesidad. Esto se debe a que, actualmente, no existen tecnologías alternativas de control de plagas agrícolas que no perjudiquen factores técnico-científicos, institucionales, económicos, sociales, legales y educativos. Por tanto, es necesario reducir la carga fiscal sobre los pesticidas agrícolas.

En este sentido, como reconoce acertadamente el ministro Alexandre de Moraes en la sentencia de la ADI 5553, “el fin de la desgravación fiscal para los productos fitosanitarios aumentaría el compromiso del salario mínimo del trabajador brasileño del 46,4% al 50,8% en la compra de una cesta básica de alimentos. Una mayor tributación de estos productos también impactaría negativamente en la inflación, con un aumento previsto del 9,5% en el IPCA anual.”

Cabe señalar también que reducir la carga fiscal sobre los pesticidas agrícolas no implica directamente un aumento en su uso por parte del sector productivo. Para realizar este análisis se deben considerar variables estructurales de la producción agrícola y el comportamiento racional de los productores rurales frente a los costos de producción.

Porque los pesticidas agrícolas (i) representan un costo significativo para los productores – incluso con el régimen fiscal diferenciado; y (ii) son necesarios para la producción agrícola, la reducción de impuestos sólo significa una reducción de costos para el productor. No hay aumento proporcional en el uso de pesticidas.

La práctica agronómica está guiada por la búsqueda continua de la eficiencia, mediante el uso de estos insumos al menor nivel posible, siempre que sea compatible con el mantenimiento de la producción y la rentabilidad. En otras palabras, al final del día, los pesticidas siguen siendo un costo para el productor rural, por lo que, incluso con el incentivo fiscal, siguen siendo costosos.

De hecho, es importante destacar que el incentivo fiscal al aplazamiento previsto en el art. 138 de la LC 214/25 ni siquiera afecta a la recaudación. Esto es sólo un cambio en la técnica de facturación. En un análisis muy breve, sólo se modifica el momento y el sujeto pasivo del pago, lo que se producirá, por regla general, al final del aplazamiento (previsto en los § 5 y siguientes del artículo 138 de la LC 214/25), preservando la carga fiscal del producto final. En estos casos, por tanto, el incentivo fiscal a la agricultura no supone ninguna exención fiscal. No hay gasto tributario: “efecto negativo en los ingresos del Estado”, como resume Pedro Herrera Molina[3].

En cuanto al Impuesto Selectivo, su incidencia sobre los productos e insumos agrícolas está impedida por la propia disposición CE 132/23 que, en el §9 del art. 9º, dispone que el Impuesto Selectivo “no se aplicará a bienes o servicios cuyos tipos sean reducidos”. Ahora bien, sería contradictorio que el constituyente derivado reduzca en un 60% la tasa del IBS y CBS para promover la actividad agrícola (inducción positiva), y, poco después, gravarla con el Impuesto Selectivo (inducción negativa), anulando cualquier incentivo.

Finalmente, la incidencia del Impuesto Selectivo en este sector también tendría la capacidad de mitigar la inmunidad de las exportaciones prevista en el art. 153, §6º, I del CF. Esto se debe a que, en esta hipótesis, el impuesto estaría incluido en el precio del producto con destino a un país extranjero, siendo exportados juntos. Esta consideración es relevante, considerando que la exportación de productos rurales representó alrededor del 50% de las exportaciones totales en 2024, totalizando aproximadamente US$ 164,4 mil millones[4].

Si, considerando las enseñanzas del presidente del Tribunal Supremo John Marshall, el poder de cobrar impuestos es el poder de destruir, tal vez la verdadera sabiduría resida en identificar lo que uno no pretende destruir.

[1] Traducción libre. SILVA, Virgílio Afonso da. A la sombra del equilibrio: la proporcionalidad y la prueba de necesidad. I-CON, v. 20, núm. 5, pág. 1738-1767, 2022, pág. 1742.

[2] CAMPANHOLA, Clayton; BETTIOL, Wagner. Situación y principales obstáculos al uso de métodos alternativos a los pesticidas en el control de plagas y enfermedades en la agricultura.

CAMPANHOLA, Clayton; BETTIOL, Wagner. Métodos alternativos de control fitosanitario. Brasilia: Embrapa, 2003, pág. 272-276.

[3] MOLINA, Pedro Manuel Herrera. La Exención Tributaria. Madrid: Colex, 1990, p. 58.

[4] Brasil, Secretaría de Comunicación Social / Ministerio de Agricultura y Ganadería, 2025. Disponible en https://www.gov.br/secom/pt-br/assuntos/noticias/2025/janeiro/marca-historica-do-agronegocio-brasileiro-destaca-protagonismo-na-seguranca-al immentar-global#:~:text=As%20exporta%C3%A7%C3%B5es%20do%20agroneg%C3%B3cio%20brasileiro,de%20algumas%20das%20principais%20commodities

Brasil, Secretaría de Comunicación Social / Ministerio de Agricultura y Ganadería, 2025. Disponible en: https://www.gov.br/secom/pt-br/assuntos/noticias/2025/janeiro/marca-historica-do-agronegocio-brasileiro-destaca-protagonismo-na-seguranca-al immentar-global#:~:text=As%20exporta%C3%A7%C3%B5es%20do%20agroneg%C3%B3cio%20brasileiro,de%20algumas%20das%20principais%20commodities

CAMPANHOLA, Clayton; BETTIOL, Wagner. Métodos alternativos de control fitosanitario. Brasilia: Embrapa, 2003, pág. 272-276.

MOLINA, Pedro Manuel Herrera. La Exención Tributaria. Madrid: Colex, 1990, p. 58.

Traducción gratuita. SILVA, Virgílio Afonso da. A la sombra del equilibrio: la proporcionalidad y la prueba de necesidad. I-CON, v. 20, núm. 5, pág. 1738-1767, 2022, pág. 1742.

Gabriel Azevedo Moura
Licenciado en Derecho por IDP. Asistente legal en Maneira Advogados. Director y fundador del grupo de investigación Observatorio Legal de Agronegocios, vinculado a IDP

Eduardo Lourenço
Abogado. LLM en derecho tributario, maestría y doctorado en derecho constitucional. Asesor del grupo de investigación Observatorio Legal de Agronegocios, vinculado a IDP