Estadão publica un artículo de Eduardo Lourenço que aborda el impacto de la reforma tributaria en las políticas públicas

El sitio Estadão publicó un artículo escrito por el Dr. Eduardo Lourenço que aborda el impacto de la reforma tributaria en las políticas públicas, con énfasis en el caso del Programa Mais Leite Saudável, que garantiza a las industrias lácteas actuar como agentes inductores en la consecución de derechos sociales.

Reforma fiscal y políticas públicas: Programa Mais Leite Saudável

< p class="wp-block-paragraph">15 de marzo de 2022 | 10:10 am

< p class="wp-block-paragraph">Eduardo Lourenço Gregório Júnior, Doctor y Máster en Derecho Constitucional (UniCEUB). LLM en Derecho Tributario por IBMEC/DF. Socio de Maneira Advogados.
(E-mail: eduardo.lourenco@maneira.adv.br)

< p class="wp-block-paragraph">Todo el mundo está siguiendo los debates sobre la tan esperada reforma fiscal. Pero ¿qué reforma fiscal? ¿Cambiar el sistema tributario haciéndolo menos regresivo? ¿Aumentar los ingresos? ¿Unificar impuestos? ¿Ajustar el impuesto sobre la renta? Ya hemos tenido la oportunidad de analizar varias propuestas, desde muchos aspectos, incluido el histórico[1]. Lo que pretendemos ahora es aportar otra visión, destacando rápidamente la indispensable atención a las políticas públicas existentes, especialmente aquellas que dependen de la acción casi aislada del sector privado a través de instrumentos de ajuste fiscal.

< p class="wp-block-paragraph">Este es el caso del Programa Mais Leite Saudável – PMLS, que – con respaldo constitucional (entre otros, los artículos 6 y 186) – garantiza a las industrias lácteas actuar como agentes inductores en la consecución de los derechos sociales, sirviendo a los productores rurales que forman parte de la respectiva cadena productiva. Previsto en la Ley nº 10.925/04, el PLMS fue reglamentado por el Decreto nº 8.533/15, que normalizó el proceso administrativo para la aprobación de proyectos, así como otros requisitos para el adecuado fortalecimiento de la política pública.

< p class="wp-block-paragraph">Deben ser presentados, supervisados e inspeccionados por el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Abastecimiento, los proyectos industriales en el PMLS deben, “para ayudar a los productores rurales de leche a desarrollar la calidad y productividad de su actividad”, garantizar el “suministro de asistencia técnica enfocada principalmente en el manejo de propiedades, la implementación de buenas prácticas agrícolas y la capacitación de los productores rurales; la creación o desarrollo de actividades que promuevan el mejoramiento genético de los hatos lecheros; y el desarrollo de programas específicos para promover la educación sanitaria en la ganadería”. (artículo 15 del citado decreto).

< p class="wp-block-paragraph">Estas actividades, sin lugar a dudas, abarcan situaciones de derechos sociales. Los proyectos creados y mantenidos por las industrias lácteas respetan los derechos expresamente previstos en el artículo 6 de la Constitución Federal, en particular la educación, la salud y la alimentación. De hecho, las estructuras de proyectos tienen la capacidad de ayudar no sólo a los productores (impacto directo del programa social), sino también a la sociedad en su conjunto (indirectamente, ya que permite, además del desarrollo social, un aumento en la producción de alimentos básicos).

< p class="wp-block-paragraph">Obviamente existe una contraparte estatal, especialmente porque tiene la responsabilidad de garantizar el cumplimiento de los derechos sociales, incluso a través de políticas públicas. Es de tal manera que la ley garantiza a la industria el disfrute del presunto crédito PIS y Cofins en la compra de leche de un productor rural individual si “se realizan inversiones para ayudar a los productores rurales de leche a desarrollar la calidad y la productividad de su actividad”(fracción III, §3, artículo 9-A, de la Ley nº 10.925/04).

Un breve comentario: aunque se presume que el crédito es un beneficio fiscal desde una perspectiva legal, la práctica y los hechos demuestran lo contrario. La industria que compra producción rural al productor rural individual tiene derecho a un crédito presunto calculado sobre la tasa impositiva que se aplicaría a la operación (en este caso, PIS/Cofins), pero que no se cobró porque involucraba al productor rural individual. Sin embargo, esto no elimina la tributación de los insumos utilizados por el productor, por lo que se estipula el crédito presunto para que no exista tributación acumulativa (de aportes que son, en la situación, no acumulativos), persiguiendo la neutralidad en la operación. De hecho, este crédito presunto nunca se estipula en el mismo porcentaje que si existiera tributación y cálculo de los créditos.

Por lo tanto, nos parece claro que existe, a través de la legislación tributaria, la consecución de derechos sociales por parte de las industrias lácteas. Y, al final, quien más gana es la propia sociedad, que acaba recibiendo mejores productos. Los productores también reciben mucho en avances sociales.

Para que se hagan una idea, el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Abastecimiento proporciona los datos y efectos del PMLS, concluyendo que “[e]n cinco años de existencia, el PMLS ya ha permitido que casi 75 mil familias de productores de leche se beneficien de proyectos, incluida asistencia técnica, que se han traducido en mejoras en la productividad y calidad de la leche, así como en la rentabilidad del productor”[2].

Es decir, el Programa Mais Leite Saudável ya llegó a casi 80 mil familias productoras de leche. Estamos hablando de cientos de miles de personas que están teniendo la oportunidad de desarrollar mejor sus actividades, especialmente en un universo en el que la gran mayoría de las personas tiene un acceso limitado a la educación (debido a la masificación de las unidades de producción, especialmente en lo que respecta a la producción lechera[3]).

Además, hay que prestar atención a que la producción de leche se produce prácticamente en todo el territorio nacional. Según el IBGE, sólo en 57 municipios no hay registro de la actividad, lo que nos lleva a verificar que el Programa Mais Leite Saudável tiene capacidad de llegar a casi todos los municipios nacionales (y, en consecuencia, a los productores de leche). Analizando los datos del Censo Agropecuario de 2017, parece que la mayoría de los 1,17 millones de productores lácteos son pequeños, con volúmenes diarios de hasta 200 litros. Estos corresponden al 92% del total de establecimientos, representando el 44% de la producción.

Lo que esto quiere decir es que las industrias lácteas funcionan, a través de un instrumento tributario, como proveedoras de derechos sociales para quien los necesita: el pequeño productor de leche. Éste es quien accede al programa que le otorga mayor capacidad técnica y, de esta manera, puede desempeñar mejor su actividad y prosperar en la vida, además de brindar un mejor producto para toda la sociedad brasileña.

Verificada la simplicidad del sistema que permite garantizar los derechos sociales a través de políticas públicas implementadas por empresas privadas con incentivos fiscales, debemos preguntarnos: ¿qué podría cambiar la reforma tributaria?

La respuesta es sencilla y hay que tener en cuenta que el PMLS existe como contrapartida al intento de alcanzar la neutralidad tributaria con el uso de un instrumento legal-tributario (crédito presunto). Si esta herramienta ya no existe, o incluso se prohíbe su existencia (como pretende la PEC 45/2019), lo cierto es que será el fin del PMLS.

Esto se debe a que las principales propuestas de reforma tributaria, especialmente la PEC 110/2019 y la PEC 45/2019, pretenden crear un sistema tributario donde todos sean contribuyentes y sería pleno no acumulativo, con la imposibilidad de otorgar beneficios fiscales por regla general. El problema es que, en la producción de leche, como se ve, casi todos los productores rurales son pequeños, con un bajo nivel de educación y con poco acceso a la información, especialmente en relación con los impuestos.

De tal manera, considerando un sistema completo e informatizado, estos productores no podrían implementar completamente la actividad no acumulativa y garantizar, sin problemas con la inspección, proveedores y compradores, el cumplimiento de obligaciones adicionales, declaraciones, emisión y pago de facturas. Estudios realizados por el núcleo económico de la CNA demuestran la imposibilidad de implementar el nuevo sistema en el campo sin aumentar la carga tributaria.

Es decir, de un solo golpe tendríamos el fin del PMLS y un aumento de la carga fiscal.

Por otro lado, es cierto que el último informe disponible en la PEC 110/2019, bajo la dirección del senador Roberto Rocha, prevé la posibilidad de que la Ley Complementaria establezca un Régimen Especial para varios sectores, sin mencionar, en el texto de la PEC, cuáles serían. El Régimen Especial podría, por ejemplo, cambiar los tipos impositivos (serían uniformes por regla general) y definir reglas de acreditación. Es un hecho que esta propuesta PEC 110 evoluciona en este punto en relación con la PEC 45.

Sin embargo, entendemos que la evolución es aún tímida y no garantiza la debida seguridad jurídica: lo ideal sería que el texto de la PEC prevea que la Ley Complementaria conceda un tratamiento fiscal adecuado y favorable a la situación agrícola (que abarque todas las fases de la producción, especialmente en relación con los alimentos). En otras palabras, ya no sería una posibilidad sino que, junto con otros dictados constitucionales, sería un mandato imperativo.

Es innegable que el sector agrícola es sumamente importante para la economía nacional y la historia de Brasil, hasta el punto de figurar como un actor eficaz y participativo en la definición y ejecución de las políticas públicas (art. 186 de la Constitución). Por eso, como la tributación es una de las formas de implementar las políticas públicas, los derechos sociales y, además, por la singularidad de la Constitución, es imprescindible dar voz (y escuchar) al sector agrario cuando se discute cualquier cambio que impacte en la actividad, el producto, los productores... Y, en este sentido, sin lugar a dudas, el PMLS no sólo debe mantenerse en su totalidad, sino impulsarse y aumentarse.

Es mejor tomar atajos colocando inversiones directamente donde son necesarias y útiles o, como dicen, "en la fábrica".

Notas

[1] CAMINO, E.; LOURENÇO G. JR, E. Los límites de la reforma tributaria para la agroindustria: inmunidad a las exportaciones como garantía del desarrollo nacional En: Reforma tributaria IPEA/OAB/DF.1 ed.Brasília: IPEA, 2018, v.1, p. 109-128; LOURENÇO G. JR, E. Reforma tributaria: riesgos para los agronegocios En: Agronegocios, tributación y cuestiones internacionales.1 ed.São Paulo: Quartier Latin, 2021, v.1, p. 351-362.

[2] Consulta: https://www.gov.br/agricultura/pt-br/assuntos/producao-animal/programa-leite-saudavel

[3] Según datos del último Censo Agropecuario, Brasil tiene 5.073.324 establecimientos agrícolas. De ellos, sólo 5.840 son grandes productores. Son 5.067.484 pequeños y medianos productores, es decir, más del 99% son pequeños y medianos productores rurales, los cuales están dentro del ámbito del PRONAF y PRONAMP^[1], lo que influye directamente en la escolaridad, según conclusiones del propio Censo: “Del total de productores agropecuarios, el 15% declaró que nunca asistió a la escuela; el 14% asistió hasta el nivel de alfabetización, y 43%, como máximo, nivel elemental. Así, podemos ver que el 73% del total de productores tiene, como máximo, educación primaria (antes primaria) por nivel de enseñanza alfabetizado”. Censo Agropecuario 2017 – Resultados Definitivos.

Documento: HTT PS://BIBLIOTECA.IBGE.GOV.BR/VISUALIZACAO/PERIODICOS/3096/AGRO_2017_RESULTADOS_DEFINITIVOS.PDF PDF

, pág. 68, consultado el 13/08/2020.

https://politica.estadao.com.br/blogs/gestao-politica-e-sociedade/a-reforma-tributaria-e-politicas-publicas-programa-mais-leite-saudavel/