30 años de Constitución: sistema tributario nacional y la necesaria reforma en la tributación al consumo

POR EDUARDO MANEIRA Y DANIEL SERRA LIMA

INTRODUCCIÓN

El 5 de octubre de 2018, nuestra Constitución cumplió 30 años. ¡Es un cumpleaños que merece celebración! La Asamblea Nacional Constituyente elegida en 1986 e instalada a principios de 1987 llevó a cabo una labor monumental para la democracia brasileña, permitiendo la transición del régimen militar a un régimen democrático. A partir de la Constitución de 1988, Brasil podría volver a ser llamado un Estado Democrático de Derecho.

El Sistema Tributario Nacional contemplado en la Constitución de 1988 no representó un cambio significativo en su estructura, si se compara con la Enmienda Constitucional no. 18/1965, la Constitución de 1967, la Enmienda Constitucional núm. 1/1969, así como en relación con el Código Tributario Nacional, Ley núm.

Los cambios más significativos, lamentablemente, tuvieron como objetivo reforzar una anomalía histórica en nuestro sistema, que consiste en otorgar a los Estados miembros el poder de gravar el consumo a través del ICMS. En la Constitución anterior, los Estados tenían el ICM y, a partir de la Constitución de 1988, pasaron a tener el ICMS, que, además de todos los campos de incidencia del antiguo impuesto, pasó a abarcar los servicios de comunicaciones, transportes y los impuestos especiales de la Unión que gravan las operaciones relativas a combustibles, lubricantes, energía eléctrica y minerales.

Por cierto, se perdió una gran oportunidad en 1965, cuando se hizo un esfuerzo efectivo para racionalizar el sistema tributario, que culminó en el CE no. 18/65 y poco después, en el CTN, para trasladar la tributación al consumo a la Unión, concentrada en un impuesto único. Pero ni siquiera el régimen militar tuvo la fuerza política para romper con la tradición en la que los Estados miembros gravaban el comercio de bienes a través del Impuesto sobre Ventas y Envíos (IVC), que se convirtió en ICM; la Unión, bienes industrializados (antiguo impuesto al consumo, actual IPI); y municipios, servicios (antiguo impuesto a las industrias y profesiones), actual ISS.

Estructurado para satisfacer la forma federativa del Estado, nuestro sistema busca dividir los poderes tributarios entre la Unión, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios y limitar el ejercicio de estos poderes a través de principios e inmunidades tributarias constitucionales.

Aunque los 30 años de Constitución merecen un aplauso, lo cierto es que todos dicen que quieren una reforma tributaria. Hacienda Pública en general, contribuyentes, personas jurídicas y personas naturales. Aunque existe un consenso nacional sobre la necesidad de reformar el sistema tributario, existe un enorme conflicto en torno a las propuestas. La Unión dice que quiere reformas, pero no renunciará a un solo céntimo de sus ingresos extraordinarios; los Estados y Municipios quieren que se recaude más dinero; contribuyentes, a pagar menos impuestos.

Con esta disparidad de intereses, la discusión se prolonga en el Congreso Nacional. Entonces, ¿a qué reforma fiscal nos enfrentaríamos y cuáles son los puntos críticos de nuestro sistema que merecen un cambio? Además, ¿cuál es el marco legal a observar a la hora de llevar a cabo una reforma tributaria?

Cuando hablamos de reforma tributaria, obviamente estamos hablando de la reforma del Sistema Tributario Nacional, en la Constitución. Por tanto, el primer punto a observar son los límites establecidos en el art. 60, § 4, de la Constitución, al Poder Constituyente Derivado.

Es decir, la reforma fiscal debe prestar especial atención a la forma federativa del Estado, a la separación de poderes, al régimen democrático y a los derechos y garantías individuales. Por lo tanto, sabemos que los principios tributarios constitucionales que son garantías para el ciudadano-contribuyente y, por tanto, cláusulas permanentes, en la comprensión del Tribunal Supremo Federal en ADI 939 (BRASIL, 1994b), deben ser excluidos. Además, cualquier cambio de competencia fiscal deberá respetar la forma federativa del Estado.

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POR EDUARDO MANEIRA Y DANIEL SERRA LIMA